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农业农村部:盘活利用农村宅基地和住宅五大重点工作
农村农业部
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2019-11-13 14:48
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    农村宅基地和住宅是农民的基本生活资料和重要财产,也是农村发展的重要资源。近年来,随着城镇化快速推进,农业转移人口数量不断增加,农村宅基地和住宅闲置浪费问题日益突出。
    
    为了提高农村土地资源利用效率、增加农民收入,农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作该如何开展?农业农村部划出重点如下:鼓励利用闲置住宅发展符合乡村特点的休闲农业、乡村旅游、餐饮民宿、文化体验、创意办公、电子商务等新产业新业态,以及农产品冷链、初加工、仓储等一二三产业融合发展项目。
    

01. 重点选这些因地制宜的模式
    
    鼓励利用闲置住宅发展符合乡村特点的休闲农业、乡村旅游、餐饮民宿、文化体验、创意办公、电子商务等新产业新业态,以及农产品冷链、初加工、仓储等一二三产业融合发展项目。
    
    支持采取整理、复垦、复绿等方式,开展农村闲置宅基地整治,依法依规利用城乡建设用地增减挂钩、集体经营性建设用地入市等政策。
    

02. 重点支持培育这些主体
    
    支持农村集体经济组织及其成员采取自营、出租、入股、合作等多种方式盘活利用农村闲置宅基地和闲置住宅。
    
    支持返乡人员依托自有和闲置住宅发展适合的乡村产业项目。
    
    引导企业参与盘活利用工作。
    

03. 重点鼓励这些创新盘活机制
    
    支持各地安排资金用于盘活利用奖励、补助等。
    
    条件成熟时,研究发行地方政府专项债券。
    
    推动金融信贷产品和服务创新。
    
    结合乡村旅游大会、农业嘉年华、农博会等活动,向社会推介农村闲置宅基地和闲置住宅资源。
    

04. 重点推进这类示范
    
    创建一批民宿(农家乐)集中村、乡村旅游目的地、家庭工场、手工作坊等盘活利用样板。
    
    总结一批可复制、可推广的经验模式,逐步推开。
    

05. 重点规范这些行为
    
    对利用方式、经营产业、租赁期限、流转对象等进行规范,防止侵占耕地、大拆大建、违规开发,确保盘活利用的农村闲置宅基地和闲置住宅依法取得、权属清晰。
    
    守住法律和政策底线,不得违法违规买卖或变相买卖宅基地,严格禁止下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆。
    
    维护农民权益,不得违背农民意愿强制流转宅基地和强迫农民“上楼”,不得违法收回农户合法取得的宅基地,不得以退出宅基地作为农民进城落户的条件。
    
    研究和推动出台消防、特种行业经营等领域便利市场准入、监管措施。
    

农业农村部文件原文
    
    各省、自治区、直辖市、计划单列市农业农村(农牧)厅(局、委),新疆生产建设兵团农业农村局:
    
    农村宅基地和住宅是农民的基本生活资料和重要财产,也是农村发展的重要资源。近年来,随着城镇化快速推进,农业转移人口数量不断增加,农村宅基地和住宅闲置浪费问题日益突出。积极稳妥开展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作,对于增加农民收入、促进城乡融合发展和推动乡村振兴具有重要意义。为确保此项工作有序实施、落到实处、惠及农民,现就有关要求通知如下。
    
    一、总体要求
    
    积极稳妥开展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作,要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神,以提高农村土地资源利用效率、增加农民收入为目标,在依法维护农民宅基地合法权益和严格规范宅基地管理的基础上,探索盘活利用农村闲置宅基地和闲置住宅的有效途径和政策措施,为激发乡村发展活力、促进乡村振兴提供有力支撑。
    
    积极稳妥开展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作,要突出服务乡村振兴。紧紧围绕实施乡村振兴战略,着眼乡村产业发展需求,推动美丽乡村建设。要守住盘活利用底线。严守土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损的底线,符合国家和地方关于宅基地管理、国土空间规划、用途管制、市场监管和传统村落保护等法律法规和政策。要坚持农民主体地位。充分尊重农民意愿,调动农民参与的积极性和主动性,切实保护农民合法权益,千方百计增加农民收入。要注重规划先行要求。与村庄规划相衔接,与乡村产业发展规划相匹配,遵守安全消防规定,符合环保卫生要求,注重绿色发展。要发挥基层首创精神。支持地方大胆创新、积极探索,不搞“一刀切”,不得强迫命令。
    
    二、重点工作
    
    一)因地制宜选择盘活利用模式。各地要统筹考虑区位条件、资源禀赋、环境容量、产业基础和历史文化传承,选择适合本地实际的农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用模式。鼓励利用闲置住宅发展符合乡村特点的休闲农业、乡村旅游、餐饮民宿、文化体验、创意办公、电子商务等新产业新业态,以及农产品冷链、初加工、仓储等一二三产业融合发展项目。支持采取整理、复垦、复绿等方式,开展农村闲置宅基地整治,依法依规利用城乡建设用地增减挂钩、集体经营性建设用地入市等政策,为农民建房、乡村建设和产业发展等提供土地等要素保障。
    
    二)支持培育盘活利用主体。在充分保障农民宅基地合法权益的前提下,支持农村集体经济组织及其成员采取自营、出租、入股、合作等多种方式盘活利用农村闲置宅基地和闲置住宅。鼓励有一定经济实力的农村集体经济组织对闲置宅基地和闲置住宅进行统一盘活利用。支持返乡人员依托自有和闲置住宅发展适合的乡村产业项目。引导有实力、有意愿、有责任的企业有序参与盘活利用工作。依法保护各类主体的合法权益,推动形成多方参与、合作共赢的良好局面。
    
    三)鼓励创新盘活利用机制。支持各地统筹安排相关资金,用于农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用奖励、补助等。条件成熟时,研究发行地方政府专项债券支持农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用项目。推动金融信贷产品和服务创新,为农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用提供支持。结合乡村旅游大会、农业嘉年华、农博会等活动,向社会推介农村闲置宅基地和闲置住宅资源。
    
    四)稳妥推进盘活利用示范。各地要结合实际,选择一批地方党委政府重视、农村集体经济组织健全、农村宅基地管理规范、乡村产业发展有基础、农民群众积极性高的地区,有序开展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用试点示范。突出乡村产业特色,整合资源创建一批民宿(农家乐)集中村、乡村旅游目的地、家庭工场、手工作坊等盘活利用样板。总结一批可复制、可推广的经验模式,探索一套规范、高效的运行机制和管理制度,以点带面、逐步推开。
    
    五)依法规范盘活利用行为。各地要进一步加强宅基地管理,对利用方式、经营产业、租赁期限、流转对象等进行规范,防止侵占耕地、大拆大建、违规开发,确保盘活利用的农村闲置宅基地和闲置住宅依法取得、权属清晰。要坚决守住法律和政策底线,不得违法违规买卖或变相买卖宅基地,严格禁止下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆。要切实维护农民权益,不得以各种名义违背农民意愿强制流转宅基地和强迫农民“上楼”,不得违法收回农户合法取得的宅基地,不得以退出宅基地作为农民进城落户的条件。对利用闲置住宅发展民宿等项目,要按照2018年中央一号文件要求,尽快研究和推动出台消防、特种行业经营等领域便利市场准入、加强事中事后监管的措施。
    
    三、保障措施
    
    一)强化组织领导。各地要高度重视农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作,加强统筹领导,搞好指导服务,强化部门协调,形成工作合力。要根据本地实际制定具体实施方案、操作细则和配套政策,进一步明确目标任务、主要内容和重点措施,确保盘活利用工作取得实效。
    
    二)强化政策扶持。各地要认真落实党中央、国务院关于乡村振兴、城乡融合发展、返乡下乡人员创业创新等文件要求,完善适合本地实际的农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用政策,出台扶持措施,简化市场准入,优化登记、备案等手续。要推动做好村庄规划编制、房地一体的宅基地使用权确权登记颁证、农村宅基地和农房调查、农村人居环境整治等基础工作,为盘活利用工作创造有利条件。
    
    三)强化宣传引导。各地要依托报刊、电视、网络、微博、微信、新闻客户端等媒体,深入宣传和解读农村闲置宅基地和闲置住宅利用法律法规和政策。要组织开展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用典型案例征集推介活动,宣传盘活利用工作中涌现出的典型,营造良好的社会舆论氛围。
    
农旅融合:实现乡村振兴人气聚集的主要路径
    
    改革开放后的中国在人口学方面经历着两个重要变化:人口老龄化日益严重,以及由农村进入城镇的流动人口的迅猛增加。人才是农业发展的第一要素,农民是农业发展的第一主体。导入旅游产业,以三产带动一产发展,推动二产发展,形成三二一产联动的发展模式,从而提升乡村的吸引力,增加吸引新农人和新乡民的持续动力,是农村快速聚集人气、快速建设发展的有效路径。
    

    随着农村人口向城市转移,农村劳动力短缺,耕地抛荒,留守儿童、留守老人问题呈现,“空心村”成为近年来农村发展的严重问题。中国农村目前存在着农民收入增长缓慢、农村人才缺失、劳力缺失、基础设施建设落后、生产模式落后,村庄治理等问题。
    
    一、现代农民的类型
    
    “乡村是不是振兴,关键是看人气”,中央农村工作领导小组办公室主任韩俊如是说。
    
    乡村人气的聚集不能只依赖原住民的人口扩增,需要依靠产业提升、产业转变、产业聚集而形成新的人口聚集,也就是要形成新的“现代农民”体系。现代农民主要包括拥有户籍、拥有土地的“原住民”;拥有户籍、进城后返乡的二代农民;农业产业升级带来的新型职业农民;从事创新创客的“情怀乡民”;以养生养老为目的“回归乡民”。
    

    (一)老农人
    
    通过教育培训,农民的综合素质和技能水平获得提升,一批务农、有经验的“老农人”转变观念提升技能,成为家庭农场、农民专业合作社和农业企业的基础力量。传统农民是一种被动烙上的“身份”,而新型农民是一种主动选择的“职业”。他们参与规模化、集约化经营,开展标准化、专业化生产,为确保国家粮食安全和重要农产品供给提供了基础支撑。
    

    (二)新农人:为乡村注入新的要素
    
    新农人是具有知识、眼光、技能、追求的一群人,他们中不乏海归回国、城市青年下乡或乡村进城求学然后再回乡从事农业的高学历人士、有经营工业商业的成功者,也有进城务工、在外参军转业回乡的草根青年农民。
    
    1. 新型职业农民
    
    一批能创新、敢创业的新型职业农民加入农民队伍,引领了现代农业发展的方向。他们通常是专业大户、家庭农场主、农民专业合作社和农业企业的经营主体。农业领域正成为创业创新的沃土,“互联网+”现代农业等新业态催生一批跨界新农人,为现代农业发展注入了新鲜血液。在户籍制度、土地制度渐次放开,逆城市化潮流日趋明显的时代背景下,新农人将带来乡村人口结构的重塑。
    
    2. 返乡就业青年
    
    乡村工作机会增多,吸引乡村青年返回家乡就业。旅游引导的三一二产融合发展的产业体系带来人口的回流,形成产业与人口的正反馈。例如台湾宜兰县苏澳镇白米社区是“木屐之乡”。1993 年村民牵头成立“白米社区发展协会”,把复兴“白米瓮”的木屐产业,作为社区产业发展方向,通过生产、制作和销售木屐,白米社区每年吸引大量人潮,产生巨大经济和社会效益,以前到城市工作的年轻人看到了木屐产业带来的生机,开始陆续回流。年轻人回流,也让木屐玩出了更多新花样。在年轻人的倡导下,以“木屐新花样”为主题的“苏澳镇白米文化祭”,每年都在社区上演,吸引了成千上万名游客参与。白米社区的模式实现乡村青年的“留下来”和“引回来”。
    
    (三)新乡民:旅游将人口从城市搬运到农村
    
    1.“回归乡民”:真正回到农村生活的养生养老
    
    土地具有天然的吸引力。乡村的山水、乡村的田园,天然的食材,日出而作日落而息的自然生活规律,村口大树下的谈天说地,这些最简单的生活场景、人文文化、生态环境成为最核心的吸引力。越来越多的人选择回归,养生、养老客群成为新乡民的主力军。
    
    2.“情怀乡民”:创新创业创客,为农村文化注入活力
    

    一批心怀乡土的新知青、艺术家、跨界精英等到乡村寻找创作灵感、追求田园生活。例如浙江丽水的古堰画乡,以油画制作为特色产业,包含了来自福建、海南和温州等地的知名油画家上百人。古堰画乡从最初自发形成的油画创作点,发展到现在的美术写生基地、创作基地、商品油画生产基地,还从油画扩展到了艺术领域,融合了民间艺术、音乐艺术、摄影艺术等,开设了民间艺术工坊、摄影展览馆等。画家、画院学生和摄影家等形成新型乡村居民,他们组建新社群,与原来的乡村居民一起重塑乡村的人口结构、文化结构与社会结构。
    
    新乡民是旅游为引导的三一二产融合发展的结果,是独立于原来城市人与农村人概念的独立结构,它不再以乡村传统的户籍、土地进行划分,而是一个地理意义上的居住概念。老农人、新农人、新乡民构成新型乡村居民结构,他们在乡村的聚集过程中形成乡村新的文化土壤与自治结构。
    
    二、旅游引导下的三产融合实现人气聚集
    
    产业是农村发展的基础,而传统农业难以提供乡村吸引人的持续动力。导入旅游产业,以三产带动一产发展,推动二产发展,形成三二一产联动的发展模式,从而提升乡村的吸引力,增加吸引新农人和新乡民的持续动力,是农村快速聚集人气、快速建设发展的有效路径。
    
    旅游具有搬运人口、带动消费的基本特征。旅游的强关联性和带动性,孵化出大量农村新产业、新业态、新模式,促进农村全产业体系的构建,进而提供新的工作机会和就业岗位。从“人气”的角度看,旅游是带动外来人口,促进外来消费,实现消费促进乡村发展的最有效、最直接的手段之一。
    
    老农人、新农人、新乡民构成的乡村居民,形成农村人口聚集,激发乡村的民宿业、餐饮休闲业、健康服务业、酒店服务业、会议会展业、文旅产业、零售服务业、乡村电子商务、亲子教育业、演艺产业、交通业等第三产业的发展。旅游带动的三产融合发展为农村提供了众多的就业机会与职业形态,如农产品销售员、互联网技术人员、农产品包装工人、手工艺品制作人、手作传授师、文创个体户、乡村讲解员、酒店服务员、民宿经营者、美食烹调师、养生保健师等。
    
    随着新农人和新乡民进入农村,激发更多新的职业形态,增加就业机会,从而使乡村建立起以产业为基础,人口回流为核心的新农村人口发展模式。
 
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